上海户籍改革破冰至今已有四个年头，随着09年居转户政策的出台实施，陆陆续续已有不少的外省市人才扎根上海，成为真正的上海人。居转户政策的落实不仅对于人才结构优化调整、引进更多的高素质人才进入上海起到了一定的激励作用，同时也体现出上海这座国际化大都市海纳百川的气度与风范。尽管相关政策的实施效果已被广大持证人员所认可，但在政策执行过程中所凸显出的问题却不容忽视。本次调研正是在此背景下，于2013年上半年，由上海市信息中心所属上海信息人才服务有限公司进行。调研旨在了解持人才类居住证员工的需求，及其对政策本身及落实过程中的意见和看法，从而为完善制度，特别是在2013年7月实施的居住证新政的大背景下结合实际，提出改进的建议。

一、调研的基本情况

本次调研走访了上海的几大新兴的园区，调研对象包括张江高科技园区、漕河泾新兴技术开发区、陆家嘴软件园、天地软件园在内的中小型企业共计247家，拥有员工4312人。在这些企业中，有人才引进类居住证员工的企业数量为82家，占所有受访单位的33.2%，持人才引进类居住证员工262人，占所有员工的6.1%。这些企业所属的行业分布在计算机、电子通讯、金融、贸易、集成电路、物流等领域，也正是目前急需的、推动上海经济发展的技术型、复合型人才。

调研的内容分为两大部分。部分为问卷调查，共发放问卷240份，回收234份，其中有效问卷226份，有效问卷比例为94.17%。第二部分为员工访谈，共计访谈持证员工62人，其中已申请办理居转户的员工（包括已经落户的员工以及正在受理过程中的员工）10人。

受访的员工的男女比例为45:68，其中，具有中级职称的员工为78人，占受访员工的31.85%，持有居住证年限分布比例如右下图所示。

在本次调研中，申请办理居转户的员工10人，其中，已成功落户的员工人数为4人。其余6人均尚在受理过程中。 图1持证年限分布图

二、结论

（一）居住证办理动机日益明显，持证人才对于居住证期待值高，但居住证本身功能性差强人意

1、落户成为持证人才办理居住证的主要目的

通过调研，我们发现外省市人才聚集上海，办理居住证的动机日益明显，各项动机占据比例从高到底依次为申请上海户口、子女教育、社会福利、个人发展。具体如表一所示

表1  外省市人才办理居住证原因比例表

09年政策明朗之后，外省市员工主动要求办理居住证的积极性明显提高，如果05年左右员工办理居住证的主要目的是为了缴纳个人社保，享受相应社保政策的话，那么从表一中我们不难发现，现阶段绝大部分员工考虑申请人才类居住证的主要目的是申请上海户口和解决子女教育问题。少部分员工申请居住证的目的是为了方便自己的生活，例如申请港澳通行证等不必再花大量时间与金钱成本回原籍办理。

2、持证人才对于居住证的功能性提出质疑

尽管目前越来越多的符合条件的外来从业人员申请了人才类居住证，但对于居住证除了可以落户之外，究竟还有何功能，员工却并不十分了解。同时，我们也对员工的居住证作用的满意程度进行了调查。

表二  员工对居住证作用的了解及满意程度

近年来，政府不断优化居住证的功能，先后在子女就学、办理出入境证件等方面为持证人员提供了便利。但从表二的统计中我们不难发现，持证员工对此并不满意。在访谈过程中，部分持证员工表示，自己有过在上海办理护照的经历，尽管这在很大程度上节约了员工的成本，但所需要的证明，特别是对于集体户口的员工来说，户籍证明仍然是他们头痛的一大问题。事实上，户籍证明是办理居住证时的必要条件。

（二）居转户办理流程看似简单，但实际操作困难重重，办理过程繁琐并存在诸多缺陷

    从21世纪人才网上公布的居转户办理流程看似十分简单，从单位注册到流程结束仅仅只需10个步骤，然而仅仅这10个步骤，却要耗费员工巨大的时间成本与精力，实际操作难度非常大。在我们的问卷和访谈过程中，持证人才对此均表现出较大的意见。主要存在的问题可以总结为以下几点：

1、了解的渠道有限

持居住证员工表示，目前了解该政策的渠道相对较少，只有3个渠道，一是市区各人才服务中心、二是21世纪人才网网上咨询、第三是市人事业务咨询受理中心。这些渠道往往不能满足员工的需求。各区县咨询电话经常处于忙线状态，而现场咨询的时间往往与员工的工作时间相冲突，难以调和。因此员工更多的是借助网络渠道来答疑解惑。但网站能够解决共性问题，却不能解决员工的个性问题。了解渠道的局限性，导致员工慢慢地倾向于借助民间非渠道了解情况。越来越多的有成功经验的落户员工的“攻略”和“经验分享”成为想要办理居转户的员工参考的主要依据。

2、手续繁琐、周期长、重报率高等问题导致持证员工的满意度较低

在办理居转户的过程中，所有被访员工一致认为最困难的一步为材料准备。同时，在受理过程中，几乎所有的员工都有被要求重新准备材料的经历。访谈的过程中我们了解到，在漕河泾开发区工作的陈先生成为我们了解到的，反复递交材料最多的员工。他从去年10月开始，先后3次回户口所在地南京准备相关材料，并7次递送材料至人才中心，花费了大量的时间和精力，但至今尚未通过。对于居住证、居转户办理流程满意度的调查我们可以看到，办理流程仍旧存在诸多问题亟待政府解决。 图2居住证办理过程中反映的问题

图2是员工对于居住证办理的过程中存在的问题的反馈，结合对居转户员工的访谈我们也了解到，这些问题的客观存在，直接影响了办事效率，从而最终影响员工对于居转户办理流程的满意度。

（1）材料准备过于繁琐

通过调研我们发现，员工要申请居转户，前期的材料准备工作耗时平均在一至两个月，其中回原籍准备材料需一至两次。令员工最为苦恼的是计划生育证明、无犯罪记录证明以及完税证明这三项内容。前两项由于牵涉到回原籍办理，因此耗费时间与精力较大。而后者则是因为本市各区县税务机构不联网，导致必须分别去就业单位所在区县的税务局打印税单，这对于有过几次工作单位变化的持证人员而言无疑是一项艰巨的任务。

（2）窗口服务人员专业化程度有待提高

随着近年政府建设服务型政府的力度不断加大，各区县人才中心办事人员的态度普遍得到员工的认可。在本次调研中，87%的员工对服务人员的态度表示满意和基本满意，仅13%的员工认为服务人员的态度有待提高。然而与此同时，我们发现，服务人员的专业化程度不尽如人意。

“同样的问题询问不同的服务人员，得出的答案完全不同”、“递送过程中，窗口服务人员不能一次告知需补充的材料，导致员工和单位人事不停地递交补充材料”是员工反映较为集中的两大问题。

（3）信息反馈不及时

在访谈的过程中，部分员工表示，材料递送之后，没有任何渠道可以查询目前的受理状况。是在审核还是由于某些原因被退回，员工表示因无法查询进度而表现的比较被动。对于急于了解受理状况的他们而言，信息的反馈及公开显得尤为重要。

（三）持证人才对于居转户政策满意度高，申请居转户的主要目的是解决子女教育问题

尽管居转户政策在实施的过程中存在着诸多问题，但几乎所有的员工对于政策本身持满意的态度。居转户政策的有效执行，有利于上海吸引更多的人才，帮助企业留住需要的人才，同时对于本市的人才结构调整起到了积极的作用。

我们在访谈中了解到，申请居转户的员工包括有意申请居转户的员工，申请上海户口最主要目的是为了解决子女的教育问题。由于目前对于居住证员工子女的教育问题存在的质疑，员工通过落户来规避子女未来的可能遇到求学障碍，尽可能的为子女提供一个有利的教育平台。除此之外，也有部分员工申请上海户口的动机是觉得每一年或者三年续办一次居住证太麻烦，不如直接落户今后一劳永逸。当然，这一问题随着2013年7月新的居住证政策实施之后，可能会得到一定的解决。

三、建议

通过上述的结论，我们不难发现，持证人才对于目前上海实行的居转户政策表现出较高的满意度，也对居住证的基本功能持认可态度。2013年7月1日，新的《上海市居住证管理办法》开始正式实施。新的管理办法不仅引入了积分制这一新的概念，同时也明确了持有居住证人员的相关待遇等内容。这些对于想要在上海发展的外省市的人才来说，无疑是对他们及其家人提供了更好的工作环境与保障。而在新的管理办法中也明确规定了，持证人申请办理本市常住户口的，按照《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口办法》执行。换而言之，在新的居住证政策之下，居转户的政策仍旧予以执行。我们希望在政策进一步明确的同时，也能够清楚的认识到在居转户办理过程中凸显出的细节问题，并且在执行的过程中，对以往存在的一些问题进行不断改进与完善，从而保证政策的有效落实。因此，我们提出以下几点建议供相关部门参考。

一是，建立健全居住证与居转户政策咨询与信息公开系统，通过完善网络系统、电话咨询查询系统等方式，让办理居转户的员工能及时通过渠道掌握、了解政策的动态及办理进度。

二是，各区县人才服务机构需加强对服务人员的业务培训，同时，设置《补正通知书》，对于员工所递交的材料如有缺漏或问题，必须一次准确告知，尽可能的减少员工及企业人事反复递送材料的可能性。贯彻落实首问责任制，对于企业和持证员工的问题及时有效的进行反馈。

三是，尽快完善本市税务信息查询联网系统。税务信息的联网，使员工即便不在统一区县缴纳个人所得税，也可以在某一税务局打印个人所得税的缴费情况，方便员工获取个人信息。

四是，进一步健全居住证的功能，优化居住证的福利政策。通过建立居住证信息系统，简化持证员工办理各项事宜的材料。以员工申请港澳通行证为例，只需要证实员工所持的为本人有效期内的居住证，便可以直接获取员工的户籍、工作等信息，而不用员工另外提供户籍证明。

五是，逐步推行户籍申请与居住证积分制度相挂钩的政策。在控制总量的同时，放开部分限制条件。随着时间的推移，越来越多的持证员工将满足持证7年这一落户必要条件。而仅仅通过持证时间和职称这两项内容就可落户在将来显然是不合适的。因此我们建议，可以将户籍申请与居住证积分制度相挂钩确定落户条件。例如可以将七年设为必要条件，而积分作为参考条件，依照分数高低进行排序。贡献越大分数越高进而落户的成功率越大。从而激励、引进更多的人才。